學(xué)生奶是政府倡導(dǎo)實(shí)施的，旨在提高國民素質(zhì)、改善學(xué)生健康、培養(yǎng)良好膳食習(xí)慣、拉動乳品消費(fèi)、帶動農(nóng)業(yè)畜牧業(yè)和相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的措施。學(xué)生奶已經(jīng)成為發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家政府普遍采取的策略，我國于2000年正式宣布啟動國家學(xué)生飲用奶計(jì)劃。
一、學(xué)生奶基本情況
（一）我國學(xué)生飲用奶計(jì)劃實(shí)施情況
我國學(xué)生奶項(xiàng)目自2000年開始實(shí)施，六年來，在各方努力下取得了初步成效。首先，有力促進(jìn)了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，提高并改善了產(chǎn)業(yè)附加值，有助于提高農(nóng)牧民的收入；其二，通過學(xué)生奶的普及，改善國民飲食結(jié)構(gòu)，培養(yǎng)科學(xué)的飲食理念，使?fàn)I養(yǎng)吸收合理化；其三，通過以學(xué)生奶為切入點(diǎn)的集中投入，如“學(xué)生奶奶源升級計(jì)劃”、“學(xué)生奶質(zhì)量管理系列培訓(xùn)”等，使奶業(yè)價(jià)值鏈的各個(gè)環(huán)節(jié)得到加強(qiáng)，產(chǎn)品質(zhì)量更好，產(chǎn)量更高，硬件和軟件方面都得到了顯著提高。我國學(xué)生飲用奶計(jì)劃的實(shí)施在國際上也得到了良好的評價(jià)，亞太地區(qū)學(xué)生奶會議和第三屆世界學(xué)生奶會議分別于2001年和2005年在上海和昆明召開。
2002年，我國學(xué)生飲用奶定點(diǎn)生產(chǎn)企業(yè)達(dá)48家，全國學(xué)生奶日供應(yīng)量已突破每天200萬份。但受到2003年“非典”和“海城豆奶事件”影響，個(gè)別省市停止了學(xué)生奶的供應(yīng)。目前，供應(yīng)學(xué)生奶的定點(diǎn)生產(chǎn)企業(yè)不足20家，日供應(yīng)量不足160萬份。
（二）國際上學(xué)生奶實(shí)施基本情況和可借鑒經(jīng)驗(yàn)
根據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織統(tǒng)計(jì)，世界上已有近70個(gè)國家的政府啟動了學(xué)生奶計(jì)劃，既有英國和日本等發(fā)達(dá)國家，也有泰國等發(fā)展中國家；此外，像埃塞俄比亞等經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的國家也通過國際資助等方式大力開展學(xué)生奶項(xiàng)目。
英國早在1921年教育法（EducationAct）就有學(xué)生餐的規(guī)定，當(dāng)時(shí)的學(xué)生奶計(jì)劃叫學(xué)校奶項(xiàng)目（MilkinSchoolScheme，簡稱MISS）；1934年成功地為學(xué)生奶計(jì)劃立法，即“乳品法”（MilkAct），同時(shí)英國農(nóng)業(yè)部在MISS計(jì)劃上投資了1百萬英鎊的巨額作為營運(yùn)費(fèi)用。2003-2004年，近3.5萬噸的牛奶被使用于學(xué)生奶計(jì)劃，共計(jì)1.5萬所學(xué)校（約占全國60%的學(xué)校）100萬名在校學(xué)生受益。
泰國奶業(yè)起步較晚，60年代初才開始發(fā)展，但在政府大力支持下，1984年在總理府下成立了國家喝奶運(yùn)動委員會，組織協(xié)調(diào)教育、衛(wèi)生、社區(qū)發(fā)展、地方行政、宗教事務(wù)等有關(guān)部委開展學(xué)生奶計(jì)劃。目前，泰國學(xué)生奶計(jì)劃覆蓋全國40萬所公立小學(xué)（1-5年級）和幼兒園的650萬學(xué)童，全年200個(gè)學(xué)日，每個(gè)學(xué)童每天都可免費(fèi)獲得200毫升牛奶。
埃塞俄比亞“學(xué)校營養(yǎng)餐計(jì)劃”由世界糧食計(jì)劃署和美國藍(lán)澳雷克斯（LandO’Lakes）農(nóng)業(yè)股份有限公司支持實(shí)施，世界糧食計(jì)劃署負(fù)責(zé)提供食品，美國藍(lán)澳雷克斯（LandO’Lakes）農(nóng)業(yè)股份有限公司實(shí)施運(yùn)作，埃塞俄比亞教育部負(fù)責(zé)安排和分發(fā)學(xué)校營養(yǎng)餐。從1994年開始，現(xiàn)在已經(jīng)覆蓋了1097所學(xué)校，受惠人數(shù)從1994年的25,000人增加到2005年的583,209人。
國際上學(xué)生奶通行做法和經(jīng)驗(yàn)學(xué)生奶發(fā)展最具成效的日本，首先提出了“一杯牛奶強(qiáng)壯一個(gè)民族”的口號；韓國發(fā)展學(xué)生奶初期，也是由當(dāng)時(shí)的樸正熙總統(tǒng)親自掛帥；泰國則是由國王倡導(dǎo)、總理主抓。
2、積極立法。1954年日本政府頒布了《學(xué)校午餐（給食）法》和《關(guān)于促進(jìn)乳品業(yè)和養(yǎng)牛業(yè)的法令》，規(guī)定午餐中必須包含牛奶。英國在1996年頒布的《英國教育法》和1998年的《學(xué)校標(biāo)準(zhǔn)及架構(gòu)法》中均明確要求全國公立學(xué)校必須提供午餐和牛奶給學(xué)生。
3、政府提供財(cái)政支持。無論發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，政府大多都對學(xué)生奶項(xiàng)目提供各種形式的財(cái)政支持，如，對每盒學(xué)生奶進(jìn)行補(bǔ)貼、對學(xué)生奶相關(guān)項(xiàng)目進(jìn)行補(bǔ)助、對貧困戶和特困戶的學(xué)生進(jìn)行補(bǔ)助等。
4、各部門責(zé)任到位，互相協(xié)調(diào)配合。學(xué)生奶是一個(gè)牽動多個(gè)部門，需要協(xié)同配合的項(xiàng)目。農(nóng)業(yè)、乳品企業(yè)和教育部門均承擔(dān)著重要的責(zé)任，唯有各方密切配合，學(xué)生奶項(xiàng)目才能得到良性發(fā)展。以日本為例，農(nóng)林水產(chǎn)省負(fù)責(zé)牛奶的生產(chǎn)、供應(yīng)和管理；文部科學(xué)省負(fù)責(zé)學(xué)生營養(yǎng)的標(biāo)準(zhǔn)制定；厚生勞動省負(fù)責(zé)對學(xué)生奶質(zhì)量的監(jiān)測檢驗(yàn)，保證學(xué)生奶的質(zhì)量安全。地方各級政府則在中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，具體開展工作，比如負(fù)責(zé)組織招標(biāo)學(xué)生奶生產(chǎn)供應(yīng)企業(yè)，建立學(xué)校配套供應(yīng)設(shè)施，進(jìn)行有關(guān)培訓(xùn)、宣傳和教育等具體工作。作為基層的各個(gè)學(xué)校，也按照有關(guān)法律的規(guī)定，積極配備營養(yǎng)餐（包含學(xué)生奶）的設(shè)施，設(shè)立營養(yǎng)師，實(shí)施營養(yǎng)餐計(jì)劃。
二、我國“學(xué)生飲用奶計(jì)劃”存在主要問題
（一）由于利潤空間較低，企業(yè)積極性較弱。一個(gè)項(xiàng)目要長期實(shí)施往往需要有經(jīng)濟(jì)可行性的支持，項(xiàng)目可以不以贏利為目的，但長期的虧損運(yùn)行必然導(dǎo)致項(xiàng)目難以為繼。學(xué)生奶一開始就確立了“企業(yè)讓利、學(xué)校讓費(fèi)、學(xué)生自愿”的原則，價(jià)格定得較低，而原料、生產(chǎn)及配送成本隨市場上升，同時(shí)又缺乏政策優(yōu)惠，使企業(yè)無利可圖甚至越做越虧，因此一些乳品企業(yè)對學(xué)生奶采取了消極懈怠的態(tài)度。
（二）管理分散，監(jiān)管不力，致使推廣無力。學(xué)生飲用奶計(jì)劃涉及農(nóng)業(yè)、教育、質(zhì)監(jiān)、衛(wèi)生、財(cái)政、工商等部門，在推廣實(shí)施過程中缺少統(tǒng)一的管理，職能分散，尤其是2003年底學(xué)生奶行政審批權(quán)轉(zhuǎn)交“省級以下農(nóng)業(yè)、教育、質(zhì)量監(jiān)督部門”，致使國家“學(xué)生飲用奶計(jì)劃”部際協(xié)調(diào)小組辦公室對學(xué)生奶的生產(chǎn)和市場活動失去有效指導(dǎo)和監(jiān)督，學(xué)生奶生產(chǎn)供應(yīng)出現(xiàn)混亂現(xiàn)象。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前學(xué)生在校飲用學(xué)生奶數(shù)量每天不足160萬，僅占在校中小學(xué)生人數(shù)的0.7％。產(chǎn)品供應(yīng)也出現(xiàn)了良莠不齊的現(xiàn)象，有些地方甚至將蛋白質(zhì)含量僅1%的含乳飲料作為學(xué)生奶供應(yīng)。
（三）缺少宣傳和普及，社會各界對飲奶知識缺乏認(rèn)識。“非典”、“海城豆奶事件”等使學(xué)校、家長對食品安全產(chǎn)生擔(dān)憂。事實(shí)上自學(xué)生奶計(jì)劃實(shí)施以來，并未發(fā)生過質(zhì)量事故，但出現(xiàn)過幾次由于學(xué)校對處理乳糖不耐癥（因長期不食用奶制品造成體內(nèi)乳糖酶缺乏，在食用奶制品時(shí)易產(chǎn)生腹?jié)q、腹鳴甚至腹瀉等現(xiàn)象）缺乏知識和經(jīng)驗(yàn)、反應(yīng)過度，繼而因媒體炒作導(dǎo)致公眾恐慌的事件，無論學(xué)校、有關(guān)教育部門還是企業(yè)，都感到風(fēng)險(xiǎn)和責(zé)任太大，導(dǎo)致項(xiàng)目停滯不前。有些地方省市教育部門出臺了明令禁止學(xué)生奶入校的現(xiàn)象。
三、對我國學(xué)生飲用奶推廣的幾點(diǎn)建議
溫家寶總理9月4日在《加強(qiáng)政府建設(shè)推進(jìn)管理創(chuàng)新》重要講話中指出，政府要在更好地履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管職能的同時(shí)，切實(shí)加強(qiáng)社會管理和公共服務(wù)職能；要以發(fā)展社會事業(yè)和解決民生問題為重點(diǎn)，為全體人民提供更多更好的公共服務(wù)。
1、政府和高層領(lǐng)導(dǎo)的重視。
學(xué)生奶是一項(xiàng)關(guān)系億萬少年兒童身體素質(zhì)乃至國計(jì)民生的社會公共事業(yè)，涉及到農(nóng)牧業(yè)、企業(yè)、學(xué)校、家庭等方方面面，各級政府和有關(guān)部門應(yīng)從大局出發(fā)，各擔(dān)其責(zé)，履行服務(wù)職能，通過政策支持、健全機(jī)制、管理指導(dǎo)、輿論宣傳、行政問責(zé)等，為國家學(xué)生飲用奶計(jì)劃的實(shí)施創(chuàng)造良好環(huán)境，早日實(shí)現(xiàn)溫總理提出的“讓每一個(gè)中國人，尤其是孩子每天喝一斤牛奶”的夢想。為此，建議：
（一）加快立法進(jìn)程，為學(xué)生奶事業(yè)的發(fā)展提供法律保障
為了進(jìn)一步提高我國青少年?duì)I養(yǎng)健康水平，整體改善國民素質(zhì)，應(yīng)該加緊制定有關(guān)促進(jìn)和提高學(xué)生營養(yǎng)的相關(guān)法律，為此，國家和地方都要進(jìn)行這方面的努力，把學(xué)生飲用奶計(jì)劃列入營養(yǎng)立法的范疇，用法律形式固定下來，以利于形成學(xué)生奶推廣和普及的長效機(jī)制。建議可將學(xué)生奶列入正在制定中的《國民營養(yǎng)管理?xiàng)l例》以及公共營養(yǎng)發(fā)展規(guī)劃等有關(guān)文件之中。
（二）政策支持，給予學(xué)生奶生產(chǎn)企業(yè)減免稅收優(yōu)惠
對于學(xué)生飲用奶計(jì)劃，有關(guān)方面曾提出“政府讓稅、企業(yè)讓利、學(xué)校讓費(fèi)”的設(shè)想，學(xué)生飲用奶定點(diǎn)生產(chǎn)企業(yè)和推廣學(xué)校均已讓利讓費(fèi)。目前生產(chǎn)學(xué)生奶所面臨的保本或虧損狀況，嚴(yán)重挫傷了企業(yè)的積極性，致使學(xué)生奶的發(fā)展后繼無力。個(gè)別企業(yè)出于社會責(zé)任和愛心向貧困地區(qū)小學(xué)贈送牛奶，用市場經(jīng)濟(jì)的眼光看也非長久和全局之計(jì)。建議對學(xué)生飲用奶計(jì)劃給對予減免稅政策的支持。同時(shí)，對貧困地區(qū)尤其是西部學(xué)生飲奶給予適當(dāng)?shù)呢?cái)政補(bǔ)貼。
（三）團(tuán)結(jié)協(xié)作，明確責(zé)任，共同推進(jìn)
多年來，“學(xué)生飲用奶計(jì)劃”部際協(xié)調(diào)小組辦公室為推動學(xué)生奶做了大量工作，克服了不少困難。但由于學(xué)生奶項(xiàng)目所涉及的產(chǎn)業(yè)鏈很長、需要協(xié)調(diào)的相關(guān)部門較多，實(shí)施推廣存在著較大的困難。建議盡快制定國家學(xué)生飲用奶的中長期發(fā)展規(guī)劃，報(bào)請國務(wù)院發(fā)布，并做出全面部署，明確相關(guān)部門的職責(zé)，確保協(xié)調(diào)工作順利進(jìn)行。
（四）加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，促進(jìn)學(xué)生奶發(fā)展
通過各種形式宣傳學(xué)生飲用奶計(jì)劃的方針政策和重大意義，增強(qiáng)推進(jìn)這項(xiàng)計(jì)劃的責(zé)任感、使命感和自覺性；樹立學(xué)生飲用奶的品牌形象，使學(xué)校師生、家長和社會各界認(rèn)識學(xué)生飲用奶計(jì)劃；繼續(xù)對學(xué)校師生以及廣大消費(fèi)者進(jìn)行營養(yǎng)健康、科學(xué)飲奶等科學(xué)知識普及教育，從而培養(yǎng)科學(xué)的飲食觀念和培養(yǎng)科學(xué)飲食習(xí)慣，提高青少年的身體素質(zhì)。
